Adeca Agronegócios | Esalq/USP - Terra, Capital e Produtividade

A relação entre a estrutura de propriedade da terra e o desenvolvimento econômico permanece no centro de uma profunda polarização nacional. De um lado, setores vinculados ao agronegócio empresarial sustentam que a discussão sobre a redistribuição fundiária tradicional perdeu sentido diante da elevada eficiência, tecnificação e peso exportador da agricultura de grande escala. De outro lado, movimentos sociais, pesquisadores e formuladores de políticas públicas argumentam que a extrema concentração fundiária constitui um gargalo histórico e distributivo fundamental, responsável por perpetuar a desigualdade rural, a insegurança alimentar e a exclusão social. Diante desse impasse, a economia agrária busca analisar objetivamente as raízes históricas do problema, o perfil contemporâneo do meio rural, a viabilidade de novos assentamentos e as lições trazidas por experiências internacionais (GOMES; MARTINS NETO, 2025).

TRAJETÓRIA HISTÓRICA DA CONCENTRAÇÃO DA TERRA NO BRASIL

A gênese colonial e a Lei de Terras de 1850

A estrutura fundiária hiperconcentrada do Brasil remonta ao período colonial, quando a Coroa Portuguesa instituiu o sistema de Capitanias Hereditárias e a concessão de Sesmarias, transferindo imensas extensões territoriais a um reduzido grupo de donatários e nobres. Com o fim do regime sesmarial em 1822 e a iminência da abolição da escravidão, o Estado Imperial aprovou a Lei de Terras de 1850 (Lei nº 601/1850), que determinou que as terras devolutas só poderiam ser adquiridas por compra em dinheiro. Essa legislação funcionou como uma barreira institucional deliberada: ao inviabilizar a posse ocupacional, impediu que trabalhadores livres, ex-escravizados e imigrantes de baixa renda tivessem acesso ao solo, preservando a terra como ativo exclusivo das oligarquias e garantindo a oferta de mão de obra assalariada para a lavoura monocultora (VILAS BOAS, 2018).

Os conflitos do século XX e o Estatuto da Terra de 1964

Nos meados do século XX, as assimetrias no campo geraram forte efervescência política com a emergência das Ligas Camponesas e a inclusão da reforma agrária no núcleo das Reformas de Base do governo João Goulart. O Golpe Militar de 1964 interrompeu o projeto do governo deposto, mas o regime instaurado promulgou o Estatuto da Terra (Lei nº 4.504/1964). Embora tenha introduzido formalmente os conceitos de função social da terra e desapropriação por interesse social, o Estatuto foi instrumentalizado para promover a "modernização conservadora. O Estado canalizou massivo crédito subsidiado e tecnologia para os grandes proprietários, estimulando complexos agroindustriais e elevando a produtividade sem alterar a estrutura de posse da terra.

A Constituição de 1988: entre a propriedade produtiva e a função social

A redemocratização e a promulgação da Constituição Federal de 1988 reconfiguraram o arcabouço jurídico da questão agrária (arts. 184 a 191). A Carta Magna consagrou que a propriedade rural deve cumprir sua função social de forma simultânea: aproveitamento racional, preservação ambiental, cumprimento das leis trabalhistas e bem-estar de proprietários e trabalhadores (art. 186). Conforme destaca Figueira, "o princípio da função social da propriedade na zona rural corresponde à ideia, já recepcionada na doutrina jurídico-agrária, de correta utilização econômica da terra e sua justa distribuição, de modo a atender ao bem-estar da coletividade, mediante o aumento da produtividade e da promoção da justiça social". Contudo, fruto de intensas disputas na Assembleia Constituinte, o texto constitucional estabeleceu a blindagem da propriedade produtiva e da pequena e média propriedade contra a desapropriação para fins de reforma agrária (art. 185). A posterior regulamentação pela Lei nº 8.629/1993 e a morosidade na atualização dos índices técnicos de produtividade geraram imbróglios jurídicos que desaceleraram a execução de políticas desapropriatórias.

O RETRATO DA ESTRUTURA FUNDIÁRIA CONTEMPORÂNEA

A estrutura agrária brasileira exibe uma desigualdade persistente confirmada pelos Censos Agropecuários do IBGE:

Índice de Gini Agrário: O índice de Gini da posse da terra no Brasil permanece estagnado em patamares alarmantes. Segundo o Censo Agropecuário 2017, o índice de Gini, indicador da desigualdade no campo, registrou 0,867 pontos, patamar mais elevado em relação aos dados verificados nas pesquisas anteriores: 0,854 (2006), 0,856 (1995-1996) e 0,857 (1985).
Grandes Latifúndios versus Agricultura Familiar: Os estabelecimentos rurais com mais de 1.000 hectares representam apenas 1,0% do total de imóveis rurais (sendo 0,7% entre 1.000 e 2.500 ha e 0,3% acima de 2.500 ha), mas concentram 47,6% de toda a área agrícola do país (com os imóveis acima de 2.500 ha ocupando sozinhos 32,8% da área total). Em contraposição, os pequenos estabelecimentos com até 50 hectares abrangem 81,4% do total de imóveis rurais, contudo, ocupam apenas 12,8% da área agrícola total.
Geração de Emprego Rural: Apesar de ocuparem apenas 12,8% da área, os estabelecimentos com até 50 hectares abrigam 71,7% de todo o pessoal ocupado nas atividades agropecuárias no Brasil. Em contrapartida, as grandes propriedades com mais de 2.500 hectares respondem por menos de 5% (4,4%) do pessoal ocupado no campo.

Esta distribuição reflete um duplo papel produtivo no campo brasileiro:

Agronegócio de Commodities: As grandes propriedades (especialmente acima de 2.500 ha) concentram cerca de 40% de toda a produção nacional de milho e soja (39,5% para a soja), voltadas precipuamente para o mercado externo e o agronegócio de exportação.
Agricultura Familiar: Os estabelecimentos de até 500 hectares são os principais responsáveis pela produção dos alimentos básicos da população brasileira, respondendo por 91,2% da mandioca, 47,7% do feijão, 43,9% da batata e 33,7% do arroz. Destaca-se que as pequenas propriedades de até 50 hectares produzem sozinhas 68,3% da mandioca do país.

No que tange à dimensão social, os dados de condição legal do solo mostram que as terras de assentados e ocupantes concentram-se maciçamente (91,4% e 92,3%, respectivamente) nos pequenos estabelecimentos de até 50 hectares, com 5,9% desses produtores sob a condição de assentados aguardando a titulação definitiva.

Sob o ângulo do uso produtivo da terra, o Censo Agropecuário aponta que mais de 60% da área das grandes propriedades (acima de 2.500 ha) é ocupada pela pecuária e criação de animais. Essa predominância da pecuária extensiva em latifúndios evidencia a subsistência de vastas extensões de terras com baixa densidade produtiva ou em processo de degradação, as quais representam uma reserva de área agricultável passível de conversão para a lavoura e para o fortalecimento da agricultura familiar.

IMPACTOS ECONÔMICOS DE UMA EVENTUAL REDISTRIBUIÇÃO

Produtividade, escala e inserção global
Sob a ótica da economia agropecuária, a grande propriedade altamente mecanizada captura relevantes economias de escala no uso de máquinas pesadas, biotecnologia e logística. Críticos de desapropriações amplas argumentam que o fracionamento excessivo de áreas integradas a cadeias agroindustriais consolidadas poderia reduzir a produtividade global do setor, elevar os custos de transação e comprometer contratos de exportação de commodities cruciais para a estabilidade cambial do país (FORMIGA, [s.d.]).

Infraestrutura, crédito e assistência técnica
A simples transferência da posse do ativo terra não garante o sucesso econômico dos produtores. A literatura especializada (PAIVA, 1985; GÉRSON GRAZIANO, 1996) adverte que a criação de assentamentos sem o aporte simultâneo de crédito de custeio, infraestrutura viária, energia, irrigação e assistência técnica continuada tende a convertê-los em "favelas rurais". Nesses contextos de descapitalização, a baixa produtividade leva os assentados ao endividamento e ao posterior abandono ou venda informal dos lotes.

Fortalecimento do mercado interno e emprego rural
Por outro lado, quando devidamente estruturada, a redistribuição fundiária gera um impacto multiplicador expressivo sobre as economias regionais. Um exemplo documentado pela ESS/UFRJ (2009) ocorre no município de Rio Bonito do Iguaçu (PR), onde a instalação do Assentamento Ireno Alves dos Santos (com quase mil famílias em um antigo latifúndio) transformou a dinâmica local: a receita pública municipal saltou de R$ 600 mil para mais de R$ 1,5 milhão mensais, impulsionando a arrecadação, o comércio varejista, a demanda por insumos e a criação de empregos locais no setor de serviços.

Terras degradadas e coexistência produtiva
Análises técnicas sobre o uso do solo indicam que é possível promover a distribuição fundiária sem desestruturar o agronegócio exportador eficientemente gerido. Visto que o Brasil possui aproximadamente 28 milhões de hectares de terras improdutivas ou degradadas e que o assentamento de todas as famílias acampadas atualmente exigiria cerca de 2,9 milhões de hectares (a uma média de 20 ha por família), seria viável absorver a demanda social utilizando apenas áreas ociosas ou recuperar solos degradados sem afetar a produção competitiva já consolidada.

O modelo capitalista e industrializante (EUA, Japão e Coreia do Sul)
A reforma agrária foi um pilar do desenvolvimento capitalista nas economias mais avançadas do mundo:

Estados Unidos: A promulgação do Homestead Act em 1862 distribuiu lotes de 160 acres (65 hectares) a famílias dispostas a cultivá-los. A medida preveniu a expansão do latifúndio no Oeste, impediu o trabalho escravo nessas áreas e criou uma vasta classe média rural consumidora que impulsionou o parque industrial nacional;
Ásia no Pós-Guerra (Japão, Coreia do Sul e Taiwan): Sob supervisão e financiamento internacional pós-1945, esses países executaram reformas agrárias radicais. A eliminação do arrendamento abusivo, a transferência da propriedade da terra aos cultivadores diretos e o suporte governamental massivo aumentaram drasticamente a renda do campo, propiciando a estabilidade política, o acúmulo de poupança e a demanda por produtos da emergente indústria urbana.

Os paradoxos latino-americanos e reformas de mercado (México e Benin)

México e os Ejidos : A Revolução Mexicana de 1910 resultou na redistribuição massiva de terras comunitárias inalienáveis (ejidos). Embora tenha cumprido um papel pacificador e de inclusão social, o modelo ejidal enfrentou gargalos econômicos estruturais: a proibição legal de venda ou penhora das terras impediu o acesso dos camponeses ao crédito bancário privado, levando à estagnação tecnológica do setor comunitário enquanto a agricultura privada monopolizava a produtividade;
Ajustes de Mercado e Ingerência Externa: Nas décadas de 1990 e 2000, organismos multilaterais (como o Banco Mundial) promoveram programas de "reforma agrária de mercado" (via crédito fundiário) em países da América Latina e da África, como na República do Benin. Na prática, a dependência de financiamento externo e a fragilidade institucional desses Estados resultaram na mercantilização do solo, no encarecimento das terras e na reconcentração fundiária por elites locais ou investidores estrangeiros.

A REFORMA AGRÁRIA ALÉM DO DISTRIBUTIVISMO DE TERRA

O debate contemporâneo sobre a governança do solo demonstra que a distribuição de lotes isolados é insuficiente para superar a pobreza rural e assegurar o desenvolvimento sustentável. A modernização da política agrária exige focar em segurança jurídica, titulação e regularização fundiária.

Programas de ordenamento fundiário, como o Programa Terra Legal na Amazônia Legal, evidenciam que a indefinição de limites territoriais alimenta a grilagem, o desmatamento ilegal e os conflitos sociais. A concessão de títulos definitivos de propriedade, a integração de cadastros rurais e o acesso pleno ao crédito oficial (como o PRONAF) funcionam como mecanismos essenciais para garantir que os pequenos produtores permaneçam de forma soberana em suas terras, integrados às redes de comercialização regional e respeitando os parâmetros de preservação ambiental impostos pelo Código Florestal.

Assim, a análise econômica demonstra que tanto a visão que trata a reforma agrária como um mero instrumento do passado quanto a abordagem que a enxerga como panaceia distributiva automática apresentam limitações técnicas. A conciliação entre a elevada produtividade do agronegócio de exportação e o fortalecimento da agricultura familiar exige superar oposições ideológicas simplistas.

ABRAMOVAY, Ricardo; CARVALHO FILHO, José Juliano. Reforma agrária: o sentido econômico de uma política distributivista. Revista Reforma Agrária, Campinas, ABRA, v. 23, n. 2, p. 31-44, 1993.

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ESS/UFRJ. Reforma agrária: o impacto da política de assentamentos rurais no desenvolvimento socioeconômico. 2009. Dissertação (Mestrado em Serviço Social) – Escola de Serviço Social, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2009.

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Terra, Capital e Produtividade: Os Dilemas da Reforma Agrária no Desenvolvimento Econômico Brasileiro

Referências:

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